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碳达峰碳中和目标下我国环境保护税绿色效应优化路径探析（第1页）

碳达峰碳中和目标下我国环境保护税绿色效应优化路径探析

国家税务总局宁夏税务局

2021年10月24日，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，强调“建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，落实和完善节能节水、资源综合利用等税收优惠政策，更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用。”充分发挥税收激励和约束作用，促进绿色低碳发展，是绿色税制课题研究的重要方向。环境保护税作为绿色税制的代表税种，在开征之初，就有学者认为是“绿色税制”建设的重要一步。实质上，从排污费向环境保护税的平稳过渡，为生态文明建设和环境保护、污染治理提供了必要的制度保障。环境保护税的意义在于为构建绿色税制打下实践和理论的基础，以此为契机，进一步丰富我国的绿色税制体系，使绿色理念融贯整个产品生产过程。通过强化税收的调控作用，推进生态文明建设和绿色发展，为碳达峰碳中和目标实现保驾护航。

本报告立足环境保护税实施现状，通过实地调研企业，对环境保护税在实施中存在的问题进行归纳整理和分析，并提出优化建议。

一、研究综述

随着经济社会的不断发展，人类活动造成的生态环境污染越来越严重，全球变暖、能源匮乏、极端天气频现、自然灾害频发、二氧化碳排放和资源过度消耗威胁着全人类的生存与发展。我国力争在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。充分体现了我国作为负责任大国积极参与全球减排降碳的历史担当。为确保如期实现碳达峰碳中和，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，2021年中央经济工作会议将正确认识和把握碳达峰碳中和作为经济工作重点之一，要求创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。碳达峰碳中和是中国主动提出的最新气候目标，需要生态文明整体布局框架下的经济社会系统性转型，关乎经济发展和民生福祉。

国外在环境治理上起步较早的是西方发达国家，由于其工业经济的发展对环境造成的污染最为严重，如比利时马斯河谷烟雾事件、美国洛杉矶烟雾事件、英国伦敦烟雾事件等，对人类的生存环境造成了严重的破坏。其政策措施的应对也比较早，其中碳税被认为是简便易行且对经济负面影响较少的促进减排政策工具，已经在许多国家推广并取得了良好成效。从推行碳税的发达国家来看，主要体现了四个方面的特征。一是税率采取逐步提高的方式。如瑞典碳税，1991年二氧化碳27美元吨，2008年上涨至106美元吨，2020年又提高至114美元吨。二是税收优惠逐渐加大。在市场机制引导资源配置与税收机制引导节能减排方面尽可能减少税收对市场经济正常运行的干扰，通过扩大碳税优惠力度或者主动平衡市场主体税收负担，以更好地发挥碳税的引导作用。三是以碳排放量作为计税依据的国家逐渐增多。该方式不仅能够直接获得排放主体的碳排量数据，而且还可以反映政策的实施效果形成正向激励。四是以净零碳排放作为碳税新目标。英国在2019年6月最新修订的《气候变化法案》中指出，其是世界上最早将净零排放目标纳入本国法律的国家；德国2019年11月通过的《气候保护法》、欧洲议会环境委员会2020年3月通过的《欧洲气候法》草案、加拿大2020年11月通过的《加拿大净零排放问责法案》均以国内或区域立法的形式明确本国中长期温室气体减排目标。

我国学者对环境保护税的研究主要从税制、征管以及政策效果三个方面展开。黄玉林等（2018）认为，环境保护税通过强化税收的调控作用，能够推进生态文明建设和绿色发展，但在税制设计上仍存在征税范围过窄、税率设置过低等缺陷；在税收征管方面，多数学者认为在“费改税”的推进过程中忽略了从税收征管视角推进制度重构，导致环境保护税的税收共治效果不佳。于佳曦等（2021）聚焦污染物排放量，认为税收征管实践中缺乏对污染物排放量的精准监测，税收共治缺乏具体措施。程煌等（2021）对《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）的具体条文进行了详细的分析，并指出了现有制度设计存在征收稽查复杂、企业税收遵从成本高等问题；在政策效应方面，多数研究者认为环境保护税还有进一步优化的空间。陈建涛等（2021）采用双重差分法评估环境保护税对重污染企业的治理影响，认为环境保护税对重污染行业进行环保投资的推动力不足。王珮等（2021）以绿色基础创新为中介效应，通过建立企业ESG模型进行分析，结果认为绿色创新技术需得到环境保护税的税收优惠支撑才能发挥环保效应。

二、我国环境保护税现状分析

我国的环境问题主要是对资源的过度开采、工业化发展、城镇化建设、人口急剧增长等造成的大气污染、水环境污染、垃圾污染、噪声污染等严重影响人民群众的生存环境和健康安全，虽然也采取了以征收排污费的方式加以约束，但在实际执行过程中存在执法刚性不足、执法干预因素多等一系列问题，影响作用的正常发挥。党的十八届三中、四中全会提出“推动环境保护费改税”“用严格的法律制度保护生态环境”，通过对环境保护税予以立法，实行费改税，提高全社会环保意识，推进生态文明建设和绿色发展。

（一）全国环境保护税现状

1。环境保护税平稳过渡。我国于2018年1月1日实施《环境保护税法》。《环境保护税法》开宗明义将“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”作为立法宗旨。可见，从排污费改为环境保护税，不仅是名称的改变，更是落实环保理念的重大举措。环境保护税的改革，是“绿色税制”建设的重要一步，改革采用渐进式改革模式，遵循“税费平移”原则，以排污费为基础，实现费改税的平稳过渡。2018年全国税收收入为15。6万亿元，同比增长8。3%，环境保护税收入为151亿元；2019年全国税收收入为15。8万亿元，同比增长1。0%，环境保护税收入为221亿元，同比增长46。1%；2020年全国税收收入为15。4万亿元，同比下降2。3%，环境保护税收入为207亿元，同比下降6。4%；2021年全国税收收入为17。27万亿元，同比增长11。9%，环境保护税收入为203亿元，同比下降1。9%。在税制的平稳运行中也可以看出，我国环境保护税占税收总收入的比例较低，收入规模较小。

2。大气污染物、水污染物环境保护税税额地区差异情况。《环境保护税法》对于大气污染物、水污染物环境保护税实行幅度税额（税率），全国各地根据本地区环境承载能力、污染物排放现状、经济情况等在税法规定的幅度税额之内，确定了高低不一的大气污染物、水污染物环境保护税税额标准。本报告根据各省份（不含香港、澳门等地）公布的税额标准将环境保护税大气主要污染物和水主要污染物税额标准按地域分为三档（见表1）。

表1　各地大气污染物、水污染物环境保护税税额标准

从表1可以看出，在31个省份中，6个省份的税额标准处于较高水平——最高税额达到税法规定的最高水平；11个省份的税额标准居中；14个省份的税额标准处于较低水平——几乎处于税法规定的最低水平。其中，河北和江苏在省内不同区域规定了差异化的税额，内蒙古、上海、重庆和云南采取分年逐步提高的方式。

3。污染物排放的监测现状。从环境保护税的监管看，环境保护税的计税依据是应税污染物的排放量，而排放量的确定要求科学专业的排放监测技术。数据显示，2018年，全国共有26。7万户环境保护税纳税人，被纳入全国重点排污单位自动监测体系的共有1。98万户重点排污单位，仅为总纳税户数的7。42%。从宁夏看，2021年全区2058户环境保护税纳税人中，有408户企业使用自动监测设备计算数据，占比为19。83%。可见，实践中对污染物排放量实施自动监测的企业有限。

（二）宁夏环境保护税现状

1。宁夏环境保护税征收情况。当前，宁夏环境保护税的征收标准为，大气污染物税额标准为每污染当量1。2元，水污染物税额标准为每污染当量1。4元，同一排放口征收环境保护税的应税污染物项目数按照环境保护税法规定标准执行；固体废物按不同种类，税额为每吨5～1000元；噪声按超标分贝数，税额为每月350～11200元。根据宁夏区税务局统计，截至2022年3月，全区共有2058户企业缴纳环境保护税。2022年，全区范围内重点排污企业数量为557家，其中大气环境重点排污单位、水环境重点排污单位、土壤环境重点排污单位、其他重点排污单位分别为213家、118家、222家、4家。数据显示，宁夏2018年、2019年、2020年、2021年环境保护税收入分别为1。22亿元、1。64亿元、1。57亿元、1。53亿元，分别占宁夏2018年、2019年、2020年、2021年税收总收入的0。20%、028%、0。29%、0。24%；2018—2021年，累计减免税额2。03亿元，纳税人累计享受环境保护税减免优惠840户次。

2。对宁夏缴纳环境保护税企业的调研情况。

（1）基本情况。课题组对宁夏境内5市、三类企业、228户缴纳环境保护税的企业的环境保护税缴纳情况进行实地调研，剔除重复项、无关项，发现被调查企业的环境保护税缴纳及环保资金投入情况如表2所示。

表2　宁夏企业环境保护税缴纳和环保资金投入情况

数据来源：根据调研企业情况统计所得。

在宁夏被调研企业中，大型企业占比为10。53%，中小微企业占比为89。47%。从企业环境保护税缴纳情况来看——缴纳环境保护税1万元以下的企业占比为28。73%，1万～10万元占比为46。09%，10万元以上的占比仅为25。18%。从企业的环保资金投入来看——环保资金投入10万以下的占比为33。99%，10万～100万元的占比为53。07%，100万以上的占比仅为12。94%。由此可见，企业在环保方面的资金投入较低。

（2）被调研企业对于环境保护税的认识。课题组在调研中发现，一些企业宁愿选择缴纳环境保护税，也不愿投入资金进行污染治理。其原因在于环保技术改造费用太高，而环境保护税的负担相对较低。如宁夏某钢铁有限公司，年利润为1。04亿元，该企业每年缴纳环境保护税约200万元，但若购置“多管除尘系统、烧结烟气湿式电除尘、聚光烟气连续监测系统、环保设备烟气除雾系统”等环保设备需要投入的资金会超过2亿元，对企业而言技术改造的费用负担较重。同类企业面临相似困境。需要说明的是，宁夏目前的环境保护税税额为《环境保护税法》规定的幅度税额的下限标准，如果执行《环境保护税法》规定的幅度税额的上限标准，则该企业每年需缴纳2000万元的环境保护税。企业负责人表示，如果实现上限税额标准，则企业会按照长远发展的规划设计，投入技改资金，加大污染治理。此外，调研企业中，有20%的企业是从天津、江苏、河北等税额高的地区通过招商引资、盘活地方高耗能高污染企业引进的，这其中有政府提供的一些优惠政策，当然，环境保护税税额低也是吸引企业投资的一个主要因素。

三、环境保护税存在的问题

环境保护税开征四年多来，税制运行平稳，绿色效果明显，取得了阶段性成果。但在碳达峰碳中和目标下，作为我国绿色税种的环境保护税，其局限性逐渐显现，征收范围较窄，浮动税率设置不合理，税收优惠政策不尽科学，部门间协同治理不健全，不利于环境保护目标的实现。

（一）税率设置不尽合理

1。较低的环境保护税税率，难以促使企业主动节能减排。一定程度上，环境保护税税率水平的高低，体现的是企业排放污染物所要付出的社会成本，同时也决定了企业是选择排放污染物还是选择节能减排。当环境保护税的税率水平较低时，企业对环境资源的使用成本小于节能减排费用支出，企业会选择缴纳环境保护税；当环境保护税税率较高时，企业缴纳的环境保护税等于或大于污染治理费用，企业可能选择投资于治理污染，减少污染物排放。可见，较低的环境保护税税率难以促使企业主动减排。课题组在调查中发现，很多企业宁愿缴纳环境保护税也不愿投入资金进行污染治理，说明我国现行环境保护税税率较低。

2。浮动税率设置不合理，容易造成“税收洼地”。根据我国《环境保护税法》，应税大气污染物的税额幅度为每污染当量1。2～12元，水污染物的税额幅度为每污染当量1。4～14元。目前，北京市执行的是上限标准，而新疆、青海、宁夏等省份执行的是下限标准。浮动税率的设计，是为了确保不同地区在不损害经济发展的同时保护环境，但浮动税率极易造成“税收洼地”。企业作为营利组织，为了减轻税收负担可能从税额高的地区搬迁至税额低的地区。这将造成两种危害：一方面，对西部等环境保护税税额较低地区生态环境造成较大破坏；另一方面，整体性生态环境会遭到破坏，因为大气和水是流动的。如黄河流域上游水质的污染同样会对下游造成生态破坏影响。

（二）税收优惠政策不尽科学